El dogma las Autonomías

A pesar del carácter modélico con el que la propaganda oficial ha venido presentando el proceso autonómico español, algunos de sus aspectos no dejan de resultar, cuando menos, sorprendentes. Se ha acometido un intenso proceso de traspaso de competencias del Estado a las Autonomías sin analizar previamente qué servicios pueden prestarse más eficientemente en al ámbito nacional y cuales en el ámbito autonómico. Se han identificado, con frecuencia, los traspasos de competencias con derechos o logros para los habitantes de una región, olvidando que lo que realmente importa a los ciudadanos es la prestación eficaz del servicio, con independencia de cual sea la administración que lo proporcione. La descentralización nunca acaba de cumplir sus objetivos pues cuantas más competencias van asumiendo las Autonomías, mayor insatisfacción se genera en éstas y más reivindicaciones de otras nuevas aparecen. Se han presentado los traspasos de competencias como una manera de prestar los servicios de manera más eficiente y barata pero, dado que el gasto de las Autonomías ha crecido por encima de la asunción de funciones, podría sospecharse justamente lo contrario. Se ha argumentado, como justificación de la descentralización, que ésta acerca la administración al ciudadano pero, en contradicción con este argumento, no ha existido una segunda descentralización hacia otros entes menores y, teóricamente, más cercanos al ciudadano, como las diputaciones o los ayuntamientos (descentralización en España, pero centralismo en cada Autonomía). Y se ha identificado frecuentemente la descentralización con una profundización de la democracia y de la libertad de los individuos pero la creciente imposición de regulaciones, control de la vida ciudadana y establecimiento de barreras a la movilidad y a la competencia en muchas Autonomías, son hechos que invitan a poner en duda este planteamiento. Desde su inicio, los análisis críticos rigurosos del Estado de las Autonomías español han constituido una rara excepción. En su lugar, hemos escuchado durante muchos años un discurso plagado de lugares comunes, frases hechas, declaraciones altisonantes, supuestos agravios regionales o apasionados llamamientos a defender la dignidad mancillada de un territorio. En definitiva, mucha carga ideológica y política, muchos elementos emocionales y frases huecas pero poco debate racional, como si de un dogma cuasi religioso se tratase. Y la controversia acerca del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña tiene visos de desarrollarse con la misma pobreza argumental. Por ello, se echa en falta un nuevo enfoque que, lejos de tabúes y autocensuras, proponga una visión crítica serena y objetiva, que ponga de manifiesto los elementos que hay detrás de este proceso autonómico, señale sus ventajas e inconvenientes, explique los fallos y aciertos cometidos e inicie el debate sobre el mejor camino que debe seguirse en el futuro. La descentralización de un país puede aportar ciertas ventajas si se realiza de forma adecuada pero, si el proceso no está bien diseñado, como ocurre en el caso español, esta descentralización puede acarrear muchos más problemas que ventajas, favoreciendo los intereses de ciertos grupos locales a costa del resto de los ciudadanos. En los años en que se establece el Estado de las Autonomías en España, la literatura económica y política era claramente favorable a la descentralización pero los malos resultados en muchos países y la investigación posterior han llevado a un serio replanteamiento: ahora los estudiosos son mucho más críticos y cautos con estos procesos. Las primeras teorías sobre la descentralización Los líderes de la independencia los Estados Unidos de América consideraron que el esquema de un país unido pero descentralizado (en este caso federal) permitía combinar las ventajas de un país grande (comercio a mayor escala, mejores posibilidades de defensa ante una agresión exterior, facilidad de recaudación de impuestos) con los de un país pequeño (mayor cercanía al ciudadano, que puede controlar mejor a sus representantes) y evitaba la concentración del poder en un solo gobierno, repartiendo éste entre diversos entes territoriales. Ya en el siglo XX, la literatura económica comenzó a formalizar lo que hoy se conoce como “primera generación de federalismo fiscal” o una teoría sobre las ventajas de la descentralización. Con este esquema, la prestación de ciertos servicios en el ámbito regional lograría adaptar mejor las características de estos servicios a las particularidades locales y, debido a una mayor cercanía, los votantes podrían ejercer un mejor control sobre los gobiernos regionales. Se generaría una sana competencia entre las administraciones regionales por realizar una buena política y gestionar los recursos eficientemente con el fin de atraer ciudadanos de otras regiones que contasen con peores servicios y mayores impuestos. Como corolario, los gobiernos regionales tenderían a reducir su tamaño, contribuyendo así a la consecución de un estado pequeño y eficaz. Todo este consenso científico, junto con el buen funcionamiento de sistemas federales como los Estados Unidos o la República Federal de Alemania, llevó a la puesta en marcha de procesos de descentralización territorial en algunos países. Sin embargo, ya en los años 90 del siglo XX, los estudios observan que, al contrario de lo que predecía la teoría, los resultados habían sido, en general, bastante decepcionantes. La descentralización parecía generar más corrupción, una gran ineficiencia, una administración hipertrofiada y crecientemente intervencionista, enorme inestabilidad presupuestaria con tendencia a déficits abusivos, mayor inflación y, en ciertas condiciones, menor crecimiento ¿En que había fallado la teoría? ¿Cómo podía explicarse que la descentralización funcionase bien en algunos países pero generase nefastos efectos en otros? La teoría del federalismo fiscal había fallado por sus erróneos supuestos acerca del comportamiento de la administración y del sistema político: a) los gobernantes no son meros entes altruistas que buscan el bienestar de los ciudadanos, sino agentes que tienen sus propios intereses y b) el mecanismo del voto no constituye un control directo sobre los gobiernos sino un control muy indirecto e imperfecto. Por ello, el tipo de instituciones que se crean en la descentralización van modelando los incentivos de los dirigentes regionales para desarrollar unas políticas u otras, en busca de sus propios beneficios. Se hacía necesario, a la luz de estas nuevas consideraciones, explicar los problemas que crea la descentralización, describir los intereses particulares que pueden impulsarla y definir las condiciones óptimas que debe cumplir. Todo esto se expondrá en la segunda parte del artículo, comparando las condiciones recomendadas con las que han caracterizado el caso español.

A partir de los años 90, la literatura económica y política comienza a analizar los graves problemas que generaba la descentralización territorial y a proponer ciertas normas para intentar paliarlos. Los gobiernos regionales tendían a llevar a cabo políticas contraproducentes para el crecimiento económico, a incidir en un enorme gasto clientelar y a incurrir en una intensa indisciplina presupuestaria. Y la causa estribaba en los perversos incentivos que crea el sistema de financiación regional a través de transferencias del centro, ya que rompe el nexo existente entre crecimiento económico de la región y mayores ingresos fiscales así como el vínculo entre gasto regional y presión fiscal.

Dado que las arcas regionales se benefician poco de la recaudación adicional generada por el crecimiento en la región, las políticas favorecedoras de este crecimiento se tornan menos atractivas para los políticos locales, que se inclinarían más por el trato de favor a ciertos grupos de presión a cambio de su apoyo electoral. Se generaría una tendencia hacia la indisciplina presupuestaria ante la perspectiva de que mayor gasto no lleva a la necesidad de tomar una medida impopular como aumentar la presión fiscal en la región: los ingresos dependen, en realidad, de otros criterios, como pudiera ser el poder de negociación con el centro. Por ello, se recomienda establecer un régimen de disciplina fiscal de las regiones, un sistema por el que cada región pueda beneficiarse fiscalmente del crecimiento económico que se genera en su territorio y un centro fuerte capaz de imponer un control del gasto a las regiones.

En contra de lo que se pensaba, el control que ejercen los votantes sobre los gobernantes tiende a ser más imperfecto a nivel regional que nacional. La existencia de varios niveles de administración hace difícil a los votantes atribuir la responsabilidad o los méritos a una administración o a otra. Es fácil que las administraciones autonómicas culpen al gobierno central de unos malos resultados que podrían ser atribuidos a sí mismas. Además, a los gobiernos regionales les resulta más sencillo controlar su parlamento, disfrutar de una relación más cercana con la judicatura o lograr un cierto grado de sometimiento de los medios de comunicación locales (que son más frágiles y pueden depender más de las concesiones o subvenciones de estos gobiernos). Si se añade el hecho de que, en un espacio más pequeño, existen más interacciones entre los agentes privados y los políticos, no resulta extraño que los gobiernos regionales o municipales tiendan a ser más corruptos que los nacionales.

Para reducir la incidencia de estos problemas, se recomienda que el sistema de descentralización esté muy bien diseñado e institucionalizado, con unas reglas del juego perfectamente definidas y una asignación de responsabilidades bien clara a cada una de las administraciones. Esto incluiría el traspaso a las regiones solamente de aquellas competencias cuyos servicios puedan prestarse mejor en el ámbito regional que en el nacional.

Tampoco se observaba la necesaria competencia sana entre regiones, prevista por la teoría del federalismo fiscal, ya que muchos gobiernos regionales tendían a entorpecerla estableciendo toda suerte de trabas, regulaciones, intervenciones administrativas etc., que llegan a poner en peligro la unidad de mercado. Por tanto, la descentralización debe preservar la unidad de mercado y la libre movilidad.

Algunos problemas en el diseño autonómico español

El Estado de las Autonomías español parece adolecer prácticamente de todos los defectos descritos en la literatura internacional sobre la descentralización. A pesar de que se ha intentado impulsar un sistema de financiación objetivo, fomentando la responsabilidad fiscal de las regiones, lo cierto es que, en la práctica, los ingresos de la mayor parte de la autonomías dependen, en mayor medida de un proceso negociador que de sus logros económicos Esto fomentaría la indisciplina presupuestaria, la enorme expansión del gasto, los comportamientos clientelares y las prácticas contrarias a los intereses de los ciudadanos, observadas en buena parte de las autonomías.

Lejos de responder a un diseño meditado, que contemplase las consecuencias a largo plazo y estableciese un claro reparto de competencias entre el centro y las regiones, el proceso autonómico español estuvo caracterizado por la improvisación, la componenda y la falta de visión de futuro. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo para cerrar y definir bien el sistema, los constituyentes tuvieron la feliz ocurrencia de dejarlo abierto, al albur de las necesidades e intereses de los gobernantes de cada momento y de la correlación de fuerzas parlamentarias. Desde entonces, el Estado de las Autonomías parece haber evolucionado respondiendo a los intereses de las clases políticas regionales y de los partidos y no a los intereses de los ciudadanos.

Los traspasos de competencias no han seguido un criterio racional de eficacia en la prestación del servicio sino una regla de conveniencia política. Raramente se han beneficiado los ciudadanos de unos servicios más baratos y eficientes pero los partidos políticos descubrieron que un traspaso de competencias del Estado a las Autonomías multiplica por 17 los cargos a repartir entre sus miembros. Aunque un partido pierda el gobierno nacional, siempre tendrá puestos para repartir en algunas regiones. Se crea, por tanto, una gran estructura política y burocrática que, ante la gran imperfección de los mecanismos de control locales, tiende a acaparar casi todos los resortes del poder, a politizar cada vez más espacio de la sociedad civil y a favorecer a los grupos de presión locales, como si en buena parte de nuestras autonomías se fuera instalando un sistema de favoritismo, privilegio y sumisión al poder. Y las políticas de los Gobiernos Autonómicos han tenido, en general, un carácter muy intervencionista incluyendo infinidad de regulaciones que, en opinión de muchos autores, ponen en peligro la unidad de mercado.

Es explicable la insatisfacción permanente de los Gobiernos Autonómicos con las competencias que manejan pues la autonomía va creando una casta política regional, una burocracia y unos grupos de presión que viven del presupuesto público, cuyo mantenimiento requiere más gasto, más presupuesto y más competencias. No es sorprendente que el enorme entusiasmo de estos grupos ante las reformas de los estatutos de autonomía contraste con la manifiesta indiferencia de la mayor parte de la ciudadanía.

Pero la crisis económica ha contribuido a poner sobre la mesa muchos problemas estructurales e ineficiencias que, en otros momentos, pudieron enmascararse fácilmente. Es hora de replantear el proceso autonómico, sacando el debate de la esfera de las emociones, los impulsos primarios, los tabúes y los dogmas para introducirlo en el de la racionalidad y la argumentación. Y, sobre todo, es momento de proponer las reformas necesarias para que los beneficiados sean los ciudadanos y no solamente los políticos y los grupos de presión aledaños.

http://www.elconfidencial.com/tribuna/dogma-autonomias-20100727-6295.html
http://www.elconfidencial.com/tribuna/dogma-autonomias-20100728-6296.html